четверг, 20 июня 2019 г.

Россия. Вопрос о нарушении лицензии на пользование недрами, связанного с уровнем добычи

Контролирующий орган выдал предписание лицензиату обеспечить (увеличить) выполнение уровня добычи полезных ископаемых в соответствии с утвержденным проектом.

Дело было рассмотрено судами двух инстанций. Суд первой инстанции признал предписание контролирующего органа законным, Суд апелляционной инстанции признал недействительным указанное предписание. 

Четвертый арбитражный апелляционный суд, 
«19» июня 2019 года, Дело № А78-17583/2018

Факты, которые установил Суд апелляционной инстанции
1. Как установлено судом и следует из материалов дела, 10 ноября 2015 года Обществу выдана лицензия ЧИТ 02607 ТЭ на пользование недрами с целевым назначением и видами работ: разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств на участке недр в Борзинском районе Забайкальского края, сроком действия - до 31.12.2021 года (т. 1, л.д. 75-102; т. 2, л.д. 20¬34).
2. Пунктом 7 Условий пользования недрами (приложение № 1 к лицензии) предусмотрено, что уровень добычи минерального сырья и срок выхода на проектную мощность определяются техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых.
3. Согласно календарному плану добычных работ Проектной документации «Технический проект на отработку Харанорского буроугольного месторождения ОАО «...», согласованной протоколом ЦКР-ТПИ Роснедра от 28 апреля 2015 года № 58/15-стп (т. 2, л.д. 5-8), в период 2015-2019 годов добыча угля предусмотрена ежегодно по величине 5 000 тыс.т., в том числе по участку № 1 - 100 тыс.т., по участку № 2 - 4 900 тыс.т.
4. В ходе проведения плановой проверки Управлением Росприроднадзора установлено, что по сведениям об изменении запасов полезных ископаемых АО «...» при пользовании недрами Харанорского месторождения в 2015 году добыто 2 889 тыс.т. бурого угля (т. 2, л.д. 50-57), что составляет 57,8 % от уровня производительности по добыче, предусмотренного проектом в 2015 году. В 2016 году добыто 3 241 тыс.т. бурого угля (т. 2, л.д. 42-49), что составляет 64,8 % от уровня производительности по добыче, предусмотренного проектом в 2016 году. В 2017 году добыто 3 232 тыс.т. бурого угля (т. 2, л.д. 35-41), что составляет 64,6 % от уровня производительности по добыче, предусмотренного проектом в 2017 году
5. Таким образом, суд первой инстанции согласился с выводами ответчика о том, что общество допустило отступление от планируемых объемов добычи в сторону уменьшения годовой добычи угля в 2015-2017 годах, тем самым, нарушив пункт 7 Лицензионного соглашения и пункт 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах.

Обоснование решения Суда первой инстанции (приведенное в постановлении Суда апелляционной инстанции)
1. Управление Росприроднадзора пришло к выводу о том, что поскольку Обществом при пользовании недрами в 2015-2017 годах уровень добычи угля, определенный техническим проектом разработки месторождения, не обеспечен, АО «...» нарушены пункт 7 Лицензионного соглашения   и пункт 10 части 2 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах).
2. Результаты проверки отражены в акте № ВЗАТН-142 от 2 ноября 2018 года (т. 1, л.д. 36-74; т. 2, л.д. 14-19).
3. 2 ноября 2018 года Обществу выдано предписание об устранении выявленных нарушений № ВЗАТН-142 (т. 1, л.д. 14-15; т. 2, л.д. 12-13), согласно которому в целях устранения выявленных нарушений последнему в срок до 1 ноября 2019 года необходимо обеспечить выполнение уровня добычи полезных ископаемых в соответствии с утвержденным проектом.
4. Не согласившись с названным предписанием, Общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

5. В силу статьи 11 Закона о недрах и пункта 2.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 № 3314-1, предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
6. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
7. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд при разведке и добыче углеводородного сырья, использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
8. Частью 7 статьи 9 Закона о недрах предусмотрено, что права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции - с даты вступления такого соглашения в силу.
9. Пользователь недр обязан обеспечить, в том числе, соблюдение законодательства, норм и правил в области использования и охраны недр; соблюдение требований технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; выполнение условий, установленных лицензией (пункты 1, 2 и 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах).
10. Согласно статье 23 Закона о недрах основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются: соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами (пункт 1); обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр (пункт 2); обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов (пункт 5); достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых (пункт 6).
11. Аналогичные положения предусмотрены пунктами 3 и 4 Правил охраны недр, утвержденных постановлением Госгортехнадзора РФ от 06.06.2003 № 71 (далее - Правила охраны недр).
12. В силу пункта 2 Правил охраны недр требования являются обязательными для организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности (далее - организации), индивидуальных предпринимателей, осуществляющих составление и реализацию проектов по добыче и переработке полезных ископаемых, использованию недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также производство маркшейдерских и геологических работ на территории Российской Федерации и в пределах ее континентального шельфа и морской исключительной экономической зоны Российской Федерации.


Обоснование решения Суда апелляционной инстанции
1. Как следует из материалов дела, действующим на момент проверки Техническим проектом на отработку Харанорского буроугольного месторождения ОАО «...» (т.1, л.д. 103-110) предусмотрены варианты относительно годового уровня добычи полезного ископаемого.
2. Помимо календарного плана добычных работ, предусматривающего уровень добычи 5 млн. тонн, пунктом 1.1.1 Проекта установлена возможность уменьшения проектной мощности разреза, исходя из условий реализации товарной продукции потребителю.
3. Судебная коллегия соглашается с заявителем по делу, что указанное альтернативное условие является неотъемлемой частью Технического проекта.
4. Отклоняя ссылку заявителя на пункт 1.1.1 Проекта, суд первой инстанции  пришел к выводу о невозможности применения данного условия ввиду того, что Технический проект не содержит конкретных величин возможного уменьшения, не содержит указания на документ, которым они будут предусмотрены, и не указано на возможность отступления от планируемых объемов добычи без внесения соответствующих изменений в технический проект.
5. Между тем судом не учтено следующее. Согласно технологической схеме отработки Харанорского буроугольного месторождения, предусмотренной Техническим проектом, реализация добытого угля осуществляется непосредственно из разреза, без возможности создания складов для хранения угля ввиду высокой склонности угля к самовозгоранию. Потому хранение его на складах недопустимо.
6. Таким образом, уровень добычи угля непосредственно зависит от потребительского спроса на него в тот или иной период. Следовательно, годовой уровень добычи может быть уменьшен до фактического уровня реализации угля потребителям.
7. При этом указанное условие Технического проекта согласовано в установленном порядке уполномоченным органом - ЦКР-ТПИ Роснедра (Протокол от 28.04.2015 №58/15-спт (т.1, л.д. 111-118)).
8. Согласование технических проектов разработки месторождения с Комиссией, создаваемой Роснедра, предусмотрено п.п. «б» п.8 Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых, утв. постановлением Правительства РФ от 03.03.2010 N 118 (Далее - Положение).
9. Согласно п. 13 Положения в проектную документацию на разработку месторождений твердых полезных ископаемых включаются обоснованные варианты проектных решений в отношении технико-экономических показателей разработки месторождения, в том числе уровней годовой добычи полезных ископаемых.
10. Пунктом 20 Положения установлено, что Комиссия по результатам рассмотрения проектной документации принимает решение о согласовании проектной документации или о мотивированном отказе в ее согласовании.
11. В силу п. 21 Положения основаниями для отказа Комиссии в согласовании проектной документации являются:

а) несоответствие проектной документации условиям пользования недрами, установленным в лицензии на пользование недрами, и (или) требованиям законодательства Российской Федерации;

в) несоответствие проектной документации требованиям к составу и содержанию проектной документации, предусмотренным пунктами 12 и 13 указанного Положения.
12. Таким образом, в случае, если проектная документация не соответствует условиям пользования недрами, установленным лицензией и (или) требованиям к составу и содержанию проектной документации, то Комиссия принимает решение об отказе в согласовании проектной документации.
13. Между тем проектная документация «Технический проект на отработку Харанорского буроугольного месторождения ОАО «...», разработанная ООО «Сибгеопроект» в 2015, согласована ЦКР-ТПИ Роснедра. Каких-либо оговорок о том, что эта проектная документация согласована не в полном объеме, что какие-то ее части не соответствуют установленным требованиям, в вышеназванном Протоколе  не имеется (т.1, л.д. 111-118).
14. В этой связи вывод суда первой инстанции при отклонении довода общества по п.1.1.1 Технического проекта о несоответствии такого условия п. 31 Правил охраны недр нельзя признать соответствующим содержанию указанной нормы, постольку условие, предусмотренное п.1.1.1 Технического проекта, не свидетельствует о каком-либо отступлении от утвержденной в установленном порядке проектной документации.
15. Судебная коллегия с учетом указанного не может не принять во внимание и то обстоятельство, что обоснованность решения ЦКР-ТПИ Роснедра в части согласования вышеуказанного условия п. 1.1.1 Технического проекта дополнительно подтверждена позицией Роснедра, изложенной в письмах, полученных в ответ на запросы суда и заявителя (т. 2 л.д.108-109, т.2 л.д. 142-143, т. 3 л.д.75-77).
16. Кроме того, указанными письмами Роснедра подтверждается довод заявителя о том, что конкретные объемы добычи угля с допустимыми отклонениями от планируемых величин устанавливаются ежегодно в планах развития горных работ, согласовываемых органами Ростехнадзора в порядке, предусмотренном Правилами подготовки, рассмотрения и согласования планов и схем развития горных работ по видам Полезных ископаемых, утв. постановлением Правительства РФ от 06.08.2015 №814 (далее - Правила), а также Инструкцией по согласованию годовых планов развития горных работ, утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 24.11.1999 № 85 (п.27) (далее - Инструкция).
17. Как следует из материалов дела, Забайкальским управлением Ростехнадзора Планы развития горных работ по добыче угля на разрезе Харанорский были согласованы:

- на 2018 год - протоколом от 14.12.2017 №20 (п.2.20 установлено, что производственная мощность разреза на 2018 год составляет 3100 тыс. тонн (с учетом возможности уменьшения производственной мощности разреза, исходя из условий реализации продукции потребителю, и со ссылкой на п. 1.1.1 Технического проекта), и протоколом от 22.10.2018 г. № 169 (которым объем добычи на 2018 год увеличен с 3100 тыс. тонн до 4200 тыс. тонн (т.1, л.д. 119-129)

- на 2017 год - протоколом от 16.12.2016 №20 (в п.2.17 указано, что в 2017 г планируется добыча угля в объеме 3000 тыс. тонн (объем добычи определяется в соответствии с техническим проектом); и протоколом от 25.10.2017 №164 (п.2.16 предусмотрен объем добычи угля - 3100 тыс. тонн), (см. стр. 36 Акта проверки т.1, л.д. 36- 74, пояснения заявителя от 19.03.2019, т. 3, л.д. 82-89)).
18. В силу ст. 22 Закона о недрах недропользователь обязан обеспечить не только выполнение условий, установленных лицензией, соблюдение требований технических проектов, но и планов или схем развития горных работ.
19. Таким образом, указанными решениями Ростехнадзора также подтверждается законность действий общества в части обеспечения годового уровня добычи угля.
20. При таких установленных обстоятельствах следует признать, что общество осуществляет свою деятельность в соответствии с условиями пользования недрами к лицензии ЧИТ 02607 ТЭ, в том числе обеспечивает уровень добычи угля, установленный Техническим проектом и Планом развития горных работ.
21. Иные доводы заявителя жалобы с учетом установленных обстоятельств судом не учитываются.
22. На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что указание в оспариваемом предписании на нарушение пункта 7 Лицензионного соглашения и пункт 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах является незаконным и необоснованным.